La budgétisation axée sur les résultats

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Permalink Reply by Mamadou Abdou Gaoh Sani on August 14, 2008 at 5:59am

Bonjour à tous

Merci Melinda et Dick pour le lancement de cette nouvelle discussion.

Je veux intervenir par rapport à la première question qui est la suivante « 1. Est-ce que le perspectif moyen terme (nécessaire pour réaliser les résultats de développement) se traduit aussi dans une allocation des ressources à moyen terme ? »

Evidement, la question d’allocation de ressources dans un mécanisme de gestion axée sur les résultats qui nécessite une « attente » dans le moyen terme exige une certaine souplesse dans les pratiques de nos Etats habitués à la routine de budgétisation annuelle sur la base parfois de « Rien »(c'est certainement trop dire). L’allocation des fonds se faisait sur l’emprise des services des finances qui DECIDENT même des montants à allouer sans tenir compte des impératives des ministères et institutions techniques. Cela parce que le budget et les plans d’actions sont considérés comme des éléments indépendants. Il revient toujours aux opérateurs de s’aligner aux ressources allouées et non pas le contraire.
Depuis la déclaration de paris où nos pays se sont réellement engagés vers l’approche programme, nous assistons à une nouvelle démarche. Celle des CDMT qui doit nous amener à des budgets-programmes. A ce niveau, l’opérateur sera le chef d’orchestre car de part sa capacité à lier ses actions, les résultats attendus et les ressources nécessaires, dépendra tout le reste.
Nous estimons que chacun doit jouer un rôle important pour que ce nouveau processus d’apprentissage de l’élaboration des CDMT et des budgets-programmes puisse permettre à nos Etats à nos services d’acquérir une façon de faire adaptée à la gestion axée sur les résultats.
Ce processus à besoin de méthode pour qu’au fil du temps, les opérateurs soient en mesure de démonter qu’ils s’orientent effectivement vers les résultats escomptés dans le cadre de la planification initiale et des séances de redressement /reprogrammation.
L’apprentissage d’un tel processus est un apprentissage dans la GAR. Les communautés de praticiens doivent se dire qu’elles doivent innover dans les outils, méthodes et pratiques pour accompagner l’ensemble de la démarche.

Permalink Reply by Assadeck Mohamed on August 14, 2008 at 10:31am

Bonjour Sani pour ta réaction. Je ferais suivre mes préoccupations dès que possible.

Permalink Reply by Melinda Wezenaar on August 20, 2008 at 3:23am

Bonjour Mamadou Sani,

Très contente de vous relire sur le groupe MfDR francophone, après votre contribution intéressante au 1ier thème sur la Planification Intégrée de Développement.

Vous évoquez la nécessité d’une certaine souplesse au niveau de la budgétisation si les pays s’inscrivent dans une démarche « GAR ». Car une réelle Gestion Intégrée Axée sur les Résultats, dont la Budgétisation Axée sur les Résultats est une des composantes majeures, nécessite une vision qui dépasse bien celle de l’annualité, caractéristique dans bien des cas encore dans une pratique purement budgétaire.

Dans une approche « GAR », le budget (national) est justement considéré et utilisé comme un instrument essentiel de la planification stratégique et non pas comme un élément dissocié / indépendant (ceci est aussi bien souligné par la contribution de Assadeck Mohamed). L’approche programme avec l’élaboration d’un CDMT (cadre des dépenses à moyen terme) et des budgets programmes indique déjà bien ces liens.

Votre remarque concernant ‘l’opérateur qui sera le chef d’orchestre’ (au lieu des Services de Finances) est intéressante. Il est vrai que dans une approche Budgétisation Axée sur les Résultats il incombe à l’opérateur de lier actions, résultats attendus et ressources. En même temps, il est important de souligner qu’un certain ‘leadership’ est primordial (voir aussi la contribution de Syabri Hicham sur le Maroc). Or, les stratégies et plans sont élaborés au plus haut niveau mais avec la contribution directe et étroite des opérateurs (gestionnaires programmes, …). Comme l’a évoqué Arunaselam Rasappan dans son article sur la CoP anglophone sur le même thème, un système Budgétisation Axée Résultats adopte une approche « bottom-up » et « top-down » afin d’assurer une efficacité maximale (voir « Budgeting for Results : Assessing the potential in a developing economy » posted on the CoP anglophone sous le thème « RBB »).

Comme vous soulignez à juste titre le besoin de méthode pour faire avancer ce processus d’apprentissage, je me permets d’attirer votre attention sur tout un chapitre dans l’article précité, qui est consacré au système Budgétisation Axée Résultats dans les pays en voie de développement. Il s’agit notamment de l’élaboration d’un nombre de pré requis pour un tel système, à savoir :

- Un cadre intégré de la gestion de performance
- Une reddition des comptes sur les Résultats prédéterminée
- Liens entre la gestion de performance de programme et les - composantes d’un système Budgétisation Axée Résultats
- « Leadership » et engagement

Une fois de plus, merci pour votre contribution et nous espérons vous re-lire !

Dick van Blitterswijk et Melinda Wezenaar

Permalink Reply by Assadeck Mohamed on August 14, 2008 at 11:52am

Bonjour Mr Dick.
Je me rejouis cette discussion que je trouve très intéressante puisque c'est l'une des faiblesses dans l'application de la GAR sur le terrain que ça soit au niveau des politiques ou même des programmes. En effet, dans mon pays l'application de la GAR est au stade diffusion des concepts, principes et outils avec quelques adoptions au niveau de certains programmes et institutions nationale. Nous seront très enchanter de rencontrer dans le cadre de cette discussion des expériences pratiques sur la budgéttisation axée sur les résultats au niveau national ou même des programmes.

A défaut d'une expérience pratique à exposer, je pense que la budgétisation axée sur les résultats est un élement important qui permettra de prouver une application effective de la GAR. Donc en plus de la détermination des résultats (changement) à atteindre, l'identification des indicateurs de mesures et la fixation des valeurs cibles, il faut estimer le coût par unité de changement souhaité afin que l'équilibre entre le niveau des résultats souhaité et le niveau des ressources necessaires (budget) soit vérifié. Pour ce faire je pense que la budgétisation doit se faire en suivant la chaine de résultats (format utilisé au Niger) qui met en relation du haut vers le bas les effets, les produits, les activités et les ressources. Ainsi, il suffit de s'assurer de la suffisance des liens entre les différents maillons de la chaine en posant les questions suivantes. 1. Pour chaque unité d'effet majeur, combien d'unités des différents produits faut'il avoir? 2. Pour chaque unité de produit, combien d'unité d'oeuvre des activités à réaliser faut'il avoir? 3. Pour chaque unité d'ouevre d'une activité donné combien de ressources faut 'il mobiliser?. 4. Pour chaque ressource mobilisée, quel est le niveau de budget necessaire?. Ces questions couvrent la phase de la planification stratégique (budgétisation indicative par unité de changement) et la phase de la planification opérationnelle (budgétisation par unité de produits à fournir et des activités à réaliser).

Cette reflexion théorique présente une difficultée majeur en matière de budgétisation du résultats souhaité. En effet, à la différence de la budgétisation axée sur les activités où les unités d'oeuvre ont un même coût dans une zone donnée, au niveau de la budgétisation axée sur les résultats, chaque unité de changement a un coût moyen différent. Par exemple le coût du changement du niveau de couverture en eau potable de 55 à 56 % est différent de celui de 56 à 57 %.

Je m'arrête d'ici en disant que généralement, malgrès l'adoption de la GAR dans la planification des stratégies de réduction de la pauvreté, il n y a pas un lien évident et suffisant entre les valeurs cibles des changements retenus et le budget indiqué pour mettre en oeuvre la stratégie.

Permalink Reply by Melinda Wezenaar on August 20, 2008 at 3:25am

Bonjour Mr Assadeck Mohammed,

Un grand merci pour votre contribution ! Nous comprenons que votre pays est au début du processus de la GAR. La diffusion des concepts, principes et outils est un stade très important car si bien fait, elle contribuera largement à une bonne compréhension et appropriation et ainsi au renforcement des capacités des acteurs dans l’approche GAR.

Pour un premier cas pratique ‘pays’ depuis le lancement de la discussion sur ce thème de la Budgétisation Axée Résultats, vous pouvez prendre connaissance de la contribution intéressante de Syabri Hicham sur le Maroc.

Votre réflexion qui consiste à dire que la Budgétisation Axée Résultats est un élément important permettant de prouver une application effective de la GAR est très juste (voir aussi la contribution de Mamadou Sani et notre réaction).

Vous faites référence à la chaîne de résultats et son utilisation au Niger. Il serait très intéressant si a) vous pouviez partager/communiquer le format utilisé au Niger (sous forme d’attachement ?) et b) communiquer vos éventuels commentaires concernant cette chaîne comparée à celle que nous avons présentée en annexe en début de cette discussion.

Pour votre élaboration théorique et votre conclusion « malgré l’adoption de la GAR dans la planification des stratégies de réduction de la pauvreté, il n’y a pas un lien évident et suffisant entre les valeurs cibles des changements retenus et le budget indiqué pour mettre en œuvre la stratégie », nous pensons important de référer aussi à notre réaction à la contribution de Mamadou Sani ci haut: or, les stratégies et plans sont élaborés au plus haut niveau mais avec la contribution directe et étroite des opérateurs (gestionnaires programmes, …). En d’autres mots, il y a non seulement un va-et-vient (dynamique constante) entre les différents niveaux de management mais donc aussi une déclinaison du plus haut niveau vers des niveaux programmes et à l’inverse une agrégation des niveaux ‘plus bas’ vers les niveaux ‘plus hauts’.

A ce dernier sujet et vos observations, nous aimerions inviter également les autres membres à apporter leurs réflexions.

Une fois de plus, grand merci pour vos réflexions et nous espérons vous re-lire !

Dick van Blitterswijk et Melinda Wezenaar

Permalink Reply by syabri on August 15, 2008 at 12:09pm

D’abord je tiens à remercier tous ceux qui ont rendu possible la discussion en français des questions portant sur la GAR.
En ce qui me concerne je voudrais intervenir sur la première question concernant le lien entre une allocation des ressources à moyen terme et le perspectif moyen terme (nécessaire pour réaliser les résultats de développement).
Au Maroc la pratique de la GAR est relativement récente (année 2002), toutefois il est à signaler que ce mode de gestion est en train de faire sa place sous le « forcing » du ministère des finances. A vrai dire, on constate que les départements dits « dépensiers » ne sont pas tous conscients - pour ne pas dire convaincus – des vertus de cette démarche. D’une manière générale, ce qui fait défaut dans le contexte actuel est l’appropriation par les départements concernés de cette démarche et ceci pour 03 raisons :
- soit que les gestionnaires opérationnels sont dans une situation de rente en matière d’apprentissage, construite tout le long de la période passée ;
- soit que le département dénote l’absence de leadership capable de promouvoir la GAR au sein du département ;
- soit que le management en place considère qu’il s’agit là encore d’une démarche à la mode et dont l’efficacité et l’utilité restent à démontrer.
-
Par ailleurs, certains départements ont bien accueillis ces nouveaux concepts mais il y a le risque que l’objet et l’usage de la GAR en soient détournés ! Comment ? Je m’explique :
Certains départements ont vu, par exemple, dans le CDMT le moyen de pérenniser les ressources dont ils disposent. De ce fait ils déploient tout leur génie pour surestimer l’emploi des ressources à travers le « gonflage » des coûts des soi-disant programmes dont le détail et l’horizon temporels sont indéterminés. Et quand c’est le cas, l’actualisation de ces programmes est quasi annuelles mais toujours dans le sens de la hausse. La tâche est rendue plus difficiles au ministère de finances quant on sait que ces programmes concernent des domaines très techniques et où la réalité du terrain est déterminante.
En conclusion il me semble, à l’heure actuelle, difficile de marier la GAR et l’allocation des ressources tant que les départements n’ont pas adopté de manière sincère et rigoureuse concept de programme et de la démarche de budgétisation qui en découle.

SYABRI HICHAM
Direction du Budget
Ministère de l'Economie et des Finances
Royaume du Maroc

Permalink Reply by Seydou Yaye on August 16, 2008 at 8:25am

Merci pour la réaction des collégues qui ont réagit à cette discussion. Les réformes de la gestion des finances publiques sont en cours dans presque tous les pays africains francophones. Des initiatives d'élaboration de CDMT globaux sont en cours. La question qu'on se poser avant est de savoir par quoi commencer un CDMT global ou des CDMt sectoriels. Pour ce qui est du Niger; nous avions entamé une première tentative d'élaborer un CDMT à partir du Plan d'Action prioritaire de la Stratégie de Réduction de la Pauvreté. Mais des difficultés existent dans la mesure ou l'ensemble des secteur prioritaires de cette stratégie ne disposent de politiques sectorielles et de plans d'actions. Comme indiqué^par certains collégues, il serait difficile d'arriver à un CDMT axé sur les résultats tant que les capacités des ministères techniques ne soient pas renforcées en matière de Gestion axée sur les résultats notamment en planification et budgétisation. La pratique courante dans nos pays est l'élaboration des budgets axés sur les postes ou titres de dépenses (Dette, Personnel, Achat bien et service, subvention, Investissement exécuté par l'Etat). Aucune indication n'est donnée sur les résultats attendu (même pas au niveau des produits)

Je reviendrais s'il plait à Dieu sur les autres questions

Permalink Reply by Melinda Wezenaar on August 20, 2008 at 3:26am

Bonjour Syabri Hicham,

Tout d’abord, nous vous remercions vivement de votre contribution de cas pratique intéressant sur le Maroc.

Il est intéressant de lire que ce mode de gestion ou approche GAR est en train de faire sa place sous le ‘forcing’ du ministère des finances. Un des pré requis pour un système Budgétisation Axée Résultats semble là clairement rempli : le leadership au plus haut niveau. Cependant, ce leadership est effectivement nécessaire à tous les niveaux de management et semble donc –hélas- absent au sein des départements qui sont censés appliquer l’approche GAR. C’est donc dans votre analyse bien une des causes du manque d’appropriation par les départements concernés de la démarche Budgétisation Axée Résultats.

En plus de cette absence de leadership au niveau des départements, vous évoquez deux autres éléments/raisons :
- Les gestionnaires opérationnels sont dans une situation de rente en matière d’apprentissage
- Le management des départements considère qu’il s’agit là encore d’une démarche à la mode et font donc preuve d’une certaine réticence voire résistance

Il semble qu’ici on touche à un aspect encore plus profond qui est celui de ‘la culture’, qui sans leadership et engagement réel au niveau du management et renforcement des capacités (y compris la sensibilisation) est très difficile et lente à changer.

En même temps, ces deux autres causes/raisons de manque d’appropriation évoquent en nous deux autres réflexions, voire questionnements :

a) Qu’en est-il de l’autre composante essentielle liée à la Budgétisation Axée Résultats, à savoir un Système de Performance du Personnel (ce sera le thème de la discussion qui sera lancée après ce thème de la Budgétisation) ?

b) Qu’en est-il de la présence/absence d’une culture de mesure de performance et une pratique de récolte de données ? En effet, comme l’a remarqué Arunaselam Rasappan dans son article sur la CoP anglophone sur le même thème ‘il serait difficile de démarrer l’application d’un système Budgétisation Axée Résultats s’il n’y a pas une culture de mesure de performance et une pratique de récolter des données’ (voir pour les références notre réaction à la contribution de Mamadou Sani).

Votre remarque à la fin (difficile – à l’heure actuelle- de marier GAR et allocation des ressources tant que les départements n’ont pas adopté de manière sincère et rigoureuse le concept de programme et de la démarche de budgétisation qui en découle) nous semble très pertinente (voir aussi la contribution de Mamadou Sani et notre réaction).

Nous espérons que vous continuez à partager votre expérience et si possible vos observations quant aux points a) (pour le 3ème thème qui sera lancé en septembre) et b).

Nous vous remercions vivement de votre contribution et celles à venir et nous espérons que d’autres membres seront incités à partager les expériences dans leurs pays !

Dick van Blitterswijk et Melinda Wezenaar

Permalink Reply by Seydou Yaye on August 16, 2008 at 8:31am

Merci pour le diapo sur la Chaîne des réultats des politiques

Permalink Reply by Melinda Wezenaar on August 20, 2008 at 3:27am

Bonjour Seydou Yaye,

Et merci à vous de réagir également à cette discussion des collègues ! Votre partage de la situation au Niger est intéressant. Au Niger vous avez donc commencé à élaborer un CDMT à partir du Plan d’Action prioritaire de la DSRP. Ensuite, le problème s’est révélé où les secteurs prioritaires ne disposent pas de politiques sectorielles et de plans d’actions. En effet, c’est une réalité qui avait aussi été évoqué lors de la 1ière discussion sur la Planification Intégrée de Développement (voir le résumé sous ce 1ier thème).

En plus, vous soulignez l’importance de renforcement des capacités au niveau des ministères techniques sur l’approche GAR de telle sorte que les opérateurs soient capables d’établir de clairs liens entre la planification et la budgétisation (voir aussi les autres contributions ci haut) qui permettra une budgétisation axée résultats et non pas ‘axée dépenses/postes’.

Nous et j’en suis sûre les autres membres seront ravis de vous lire également sur les autres questions posées autour de ce thème de la Budgétisation Axée Résultat.

En attendant, une fois de plus, merci beaucoup de votre partage ci haut !

Dick van Blitterswijk et Melinda Wezenaar

Permalink Reply by Mamadou Abdou Gaoh Sani on August 20, 2008 at 6:04am

Bonjour Madame Melinda Wezenaar et j’admire la qualité des synthèses des réactions enregistrées jusque là.
J’apprécie également vos différentes réactions et je me permets l’observation suivante :
« En Afrique, nous avons la chance d’être des pays où beaucoup de choses s’expérimentent (fort heureusement parfois des bonnes choses). Je connais certains pays occidentaux qui n’ont pas encore un niveau d’application de la GAR comme nous le vivons chez nous. Il y a aujourd’hui des puissances émergentes et des pays à un stade de développement prononcé qui ne disposent pas de pratiques et d’adoptions des éléments de ‘bonne gouvernance’ comparé à certains pays africains. Des tentatives sont encours ici et là pour expérimenter des pratiques tout en les réajustant aux réalités comme c’est le cas au Niger en ce qui concerne le processus d’élaboration de la chaîne de résultats de la SDRP (Assadeck l’a signifié).
J’estime que nous sommes sur la bonne voie et on peut continuer dans ce sens. Nous avons aussi la chance de disposer de réseau d’échange. Nous connaissons grâce à cette discussion les avancées qu’il y a eu au Maroc ou au Niger. Nous pouvons nous enrichir mutuellement.
MAIS nous ne devrions JAMAIS étouffer les initiatives ou décourager les promoteurs de toutes pratiques qui va dans le sens de durabilité des actions de développement et de la bonne gouvernance. Nous sommes tenus de forcer les pas contre l’adversité des pratiques dégradantes et stagnantes. La GAR est une option de ‘comment faire mieux ?’ et nous la saisissons pour aller de l’avant. Toute expérience est un acquis. ». C’est pour dire que je félicite l’ensemble des intervenants sur les avancées tangibles et félicite Madame Wezenaar pour les synthèses et les ouvertures de discussions données.

Revenons aux expériences en matière de budgétisation axée sur les résultats.. Personnellement, je n'ai pas d’expérience sur la budgétisation axée sur les résultats au niveau macro (national). Mais au sein de notre programme LUCOP au Niger, nos éléments de planification dans un système orienté vers les résultats sont les suivants :
-définitions claire et précise de l’objectif du programme pour ses 12 ans d’intervention,
-définitions claire et précise de l’objectif du programme pour chacune des phases (de 3 ans),
-définitions claire et précise des résultats de développement attendus pour tout le programme et pour chacune des phases,
-un plan d’opérations conçu pour chaque phase de trois ans,
-un budget global défini pour le programme.

Cependant, nous n’avons pas de budget « très précis pour les phases ». Etant dans un système de programme, nous avons des indications sur le budget de chaque phase en cours mais nous ne sommes nullement pas tenu de nous inscrire forcement dans ce budget. Nous pouvons le dépasser au grès des actions décidées avec les partenaires nationaux et les groupes-cibles. Il en est de même pour les indications budgétaires annuelles.
Cependant, les éléments d’élaboration des indications budgétaires sont déterminés par les résultats escomptés pour l’année ou la phase. En général, nous nous situons entre 95 à 110% de consommation annuelle de ces indications budgétaires.
La VISION ici est que le budget ne doit pas limiter nos actions. Mais nos actions déterminent les moyens à mobiliser pour la période tout en reconnaissant les limites de nos capacités. Si nos actions surpassent de loin nos capacités, ce serait TOUT SIMPLEMENT des faiblesses dans le mécanisme de planification. Etant donné le niveau de transparence qu’exige la GAR, tous les responsables des actions sont informés des indications budgétaires et de concert définissent les axes de travail et les résultats espérés.
C’est pour dire que l’observation de Madame Melinda Wezenaar trouve ici son sens. C’est un système dynamique et itératif du bas vers le haut et de haut vers le bas. Le management (les décideurs) se dote d’une capacité de conciliation des résultats et des moyens à mettre en place. Et les opérateurs orientent la prise de décision sur la base de l’objectivité et des nécessités. Ils sont les vrais chefs d’orchestre dans la limite des instruments à leur disposition (y compris les moyens mobilisables).

La GAR exige ainsi la souplesse, l’objectivité (réalisme) et une grande capacité d’adaptation.
Pour moi, la budgétisation axée sur les résultats dépend des outils et mécanismes adaptés et adéquats à mettre en pratique qui permettraient une plus grande transparence sur les possibilités et une grande capacité d’objectivité dans la planification ; Monsieur Yayé a déjà développement un point de vu sur la question.
Monsieur Yayé à également parlé sur le renforcement des capacités des acteurs. Je pense qu’il s’agit là d’un appui important qui permettra l’accompagnement des initiatives internes à nos pays pour atteindre l’excellence dans toute pratique de GAR. Ce renforcement de capacité peut être interne par la mobilisation des compétences propres au pays. Et là, c'est la responsabilité de nous tous à partager, à partager et à partager.

Permalink Reply by Melinda Wezenaar on August 25, 2008 at 3:24am

Bonjour Monsieur Mamadou Sani,

Avec un tout grand merci à vous pour à la fois vos réflexions et contributions et pour vos mots d’encouragements à tous ! Nous ne pouvons que souscrire à votre observation qu’en Afrique en matière de GAR la bonne voie est engagée et on peut continuer dans ce sens ! Un réel partage de réflexions et pratiques trouve alors tout son sens.

Votre partage d’expérience de votre programme LUCOP au Niger est intéressant :
1) objectif programme sur 12 ans ;
2) objectif pour chaque phase sur 3 ans ;
3) résultats pour le programme sur 12 ans ainsi que pour chacune des phases sur 3 ans ;
4) plan opérationnel pour chaque phase de 3 ans.
5) budget global défini pour le programme

En effet, malgré une logique évidente, il semble y avoir un certain ‘fossé’ entre le budget et les plans sur 3 ans, comme vous semblez l’indiquer aussi vous-même. En même temps, il existe des indications de budget de chaque phase. Nous comprenons que ces indications budgétaires sont bel et bien déterminées par les résultats escomptés de chaque année ou chaque phase. Dans la pratique, dans votre programme la consommation annuelle se situe entre 95 et 110% de ces indications budgétaires.

Pouvons-nous en déduire que ceci reflète aussi la quasi atteinte des résultats par année/phase ?

Merci à vous Monsieur Mamadou Sani de votre analyse et de l’élaboration de votre programme en terme de lien entre Planification et Budgétisation et les rôles et responsabilités dans un processus dynamique et itératif.

J’espère vivement que votre partage et analyse encourage nos autres membres et bien d’autres encore à se joindre et à partager ! Car comme vous le dites, le partage est la responsabilité à nous tous pour atteindre l’excellence –ou du moins des avancées dans le processus - dans toute pratique GAR.

Des lors, nous espérons vous relire ainsi que bien d’autres !

Dick van Blitterswijk et Melinda Wezenaar

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